“罗文干案”是发生在北洋政府统治时期的重大刑事案件。就内涵而言，这一案件的复杂性超乎寻常想象，涉及闻见杂呈各说不一的事实甄别及刑法与刑事诉讼法的条款适用，国内政局与外交形势变化等多方面问题。就“价值”而言，罗案研究已远远超出被告罪与非罪的法庭判决正误探讨，具有法律、政治、经济及国际关系的丰富含义。然而国内外相关研究与此案的价值却极不相称。
　　本书作者拟对罗案研究做点拾遗补阙与匡误的工作，以重建事实的完整。正如作者所言：研究历史陈案应效法“老吏断狱”，熟悉律例，明辨是非，虽无可置辩的学术审断结果很难达致，但纵或不能，心实向往。

　　“罗文干案”是发生在北洋政府统治时期的“大案”“要案”，当时政府众议院的正副议长向大总统举报时任财政总长的罗文干在“奥国借款”事件中受贿。由于涉案金额高达数千万元华币，同时牵涉多名政府高官，该案史无前例地同时激起政潮、学潮、法潮，堪称近代中国“级别”最高且最具影响的刑事案件之一，其复杂性超乎想象。作者从这一案件的告诉与审断着手，通过事实论述与逻辑梳理，从告诉程序合法性辩证、案件审断与事实原委、影响案件审理结果的内政外交因素三个方面揭示了“罗案”最终“了犹未了”所表现出的法政纠结性。

　　杨天宏，四川成都人，历史学博士，现任四川大学历史文化学院教授、博导，校学术委员会委员。所撰博士论文2003年入选“全国百篇优秀博士论文”。曾独立承担3项国家社会科学基金课题，出版学术著作6部，译著2部， 在《历史研究》《近代史研究》等刊物上发表论文多篇，在国内外学术界产生了很大影响。

第一章 法政纠结：罗文干案告诉程序的合法性争议
一、罗案告诉程序的合法性争议
二、罗案“声请再议”的缘由与法律依据
三、蔡元培辞职与罗案检审法律生态的变化
四、罗案处置中“独立司法”存在的问题与外部干预
五、法院对罗案的程序合法裁断
第二章 罪抑非罪：罗文干案的审断与案情原委
一、被告“受贿”指控的事实辩证
二、被告“伪造公文”指控的事实辩证
三、被告“损害国家利益”指控的事实辩证
四、奥国战争赔款与中方债务冲抵
五、中国在奥债新旧合同转换中的损失估算
第三章 了犹未了：法政纠结下罗文干案的结局
一、“保洛之争”与罗案的曲折反复
二、影响罗案检审的外交因素
三、顾维钧出任外长与罗案妥协
四、罗案判决与奥款展期合同的善后处置
第四章 结语
附录 罗文干案部分重要资料辑录

　　结语
　　笔者对罗案的研究，分别从告诉程序的合法性辩证、案件审断与事实原委以及影响案件审理结果的内政外交因素展开，通过近乎不厌其详的事实揭发与逻辑梳理，可以归纳出以下结论：
　　就程序而言，罗案初起，告诉方确有不规范甚至违法的行为。吴景濂在国会尚未通过查办案的情况下冒以国会名义检举罗文干，即系违反“院法”。但自国会通过查办议案，国务会议议决再议罗案之后，这一程序错误已得到纠正。罗案正式起诉程序合法，已经为多方证明。然而，由于蔡元培等认为彭允彝提请国务会议声请再议罗案系干涉司法独立，以辞去北大校长职务相抗议，激起广泛的学潮、法潮与政潮，社会主流舆论完全为之左右，形成法庭之外强大的“院外审判”，极大改变了罗案检审的法律生态，加上政治、外交等因素的复杂作用，罗文干等被告最终被判无罪。这样的宣判，明显存在问题，受到以国会为主的原告方严重质疑。
　　就实体而言，国会对罗等提出的三项指控，均非无中生有：向壁虚构。受贿一层，检察机关未提起公诉，系遵循“疑罪从无”的司法原则，在现有证据不足的情况下做出的处分，可以认为是恰当的。但这并不意味着被告的犯罪嫌疑已不复存在，“疑罪从无”不能等同“无罪”。伪造公文书事实昭彰，奥款新展期合同，债权主体发生变化，加之取消购货合同、抛弃定金及改变税率等实质性改变，无异签订新合同，岂能以援例敷衍？国会对被告伪造公文书之犯罪指控，有充分理据。只因老于断谳经验的法庭抓住难以琢磨的“主观故意”做文章，被告才侥幸躲过这项指控。损害国家利益更是毫无疑义，且国家受损金额绝对不止法院及罗文干的辩护人所说的62万定金。笔者已证明，奥债合同涉嫌合同诈骗。由于存在合同欺诈嫌疑，加之奥国是第一次世界大战的战败国，中国是战胜国，因而中国完全有理由要求战争赔款及合同欺诈惩罚，并以赔款及罚款冲抵中国应该偿还的那部分奥款。罗文干身为国务要员，即便不知奥方是在搞合同欺诈，但无视唐在复公使多次电告的事实，在前任财政总长均不敢签订展期合同的情况下，贸然签订该合同，给国家造成数千万元华币的巨大损失，即便不是“图谋”损害国家，至少也涉嫌渎职犯罪。
　　显然，无论是从国会及检察机关控告的哪个方面看，法院判决都存在严重问题，无怪乎检察机关的上诉理由书会措辞强硬地提出不服判决的七项理由然而，由于外交的巨大压力以及“6·13”政变后国内政治形势丕变，分别作为原、被告后台的保、洛达成政治妥协，加之亟需将顾维钧等外交系人物推出以应付外交局面，而顾维钧又明确以罗文干无罪释放为交换条件，于是造成为世人所知的罗案最终结局。
　　罗案虽已了结，历史虽已定格在京师地方法院对该案做出判决的1923年6月29日，却留下了许多问题，以待后人思考：首先是国家如何实现庞德所说的建立“高度发展的政治法律制度”即法制现代化的问题。在罗案检审中，捍卫司法独立被被告及其辩护人当作重要说辞，却凸显了与此相关的另外一个问题，即当司法机关为被告方控制并成为脱离监督的“独立”机关时，如何实现司法公正的问题。罗文干曾担任京师高等检察厅厅长和大理院院长，门生故吏遍天下，京师地方检审机关基本为被告置身其中的“法律系”控制。加之“外交系、法系、洛系学阀打成一片”，可以说，被告方势力已强大到有理由让人担忧其自身就在破坏司法独立的程度。
　　在社会学意义上，原告与被告之间的官司乃是一种“不对称冲突”（asymmetric conflict），一群虽有一定军政力量支持却被视为“法盲”者遇到了一伙精通法律、掌握司法机器并同样有军政力量支持的人，其“法律”较量的结果，可想而知。鉴于可能面临的被动局面，原告方曾提出组织特别法庭审理或实施转移审判的主张。然而，由于《临时约法》有关特别法庭组织的规定仅针对总统犯罪，对罗文干这一级别的官吏并不适用，转移审判主张，在军阀割据的形势下，没有实施的条件，而被告自己主张的交由平政院审理的办法，意在将刑事案件当作行政违法处置，又不为原告方采纳。于是罗案几乎是在没有实施回避的情况下，由罗“势
　　力范围”内的京师地方检审两厅“独立”完成司法程序，连罗文干的得意门生胡宝麟也担任了罗案的执行检察官，司法公正如何能够实现？
　　具有讽刺意味的是，以捍卫“司法独立”相标榜的被告及辩护人，在案件检审过程中，却一直在运用司法外的力量，对案件审理实施干涉。其中蔡元培等人的作用尤其明显。蔡等批评国会及国务会议“声请再议”罗案及司法部按照国务会议决议指令检察机关续行侦查是破坏“司法独立”，不知国会及国务会议干预的只是属于司法行政的检察机关的作为，而非真正意义的“司法”，这种干预是有《法院编制法》作为依据的。某种意义上，蔡元培以辞职抗议激起舆论反抗的方式插手案件审理，才干扰了司法判决。但蔡却以捍卫“司法独立”为标榜，引起巨大的舆论共鸣，这反映出时人对“司法独立”内涵的理解尚存在很大偏颇。其次是如何遵守国际法准则，同时最大限度地维护国家民族利益的问题。在罗案审理过程中，被告及其辩护人总是拿“国际法”说事，指责原告方是想“赖债”，使原告处于极为被动的局面。然而当事人明显忽略了，第一次世界大战前后，所谓“国际法”的国际性极为有限，为各国公认的国际关系准则迟至“二战”之后才逐渐形成，但也处于不断调整的动态发展之中。民初现实中的“国际法”大致由国家间的条约或协议组成，具有特殊的针对性，就连巴黎和会达成的《凡尔赛协议》及华盛顿会议通过的《九国公约》，也是为特定国家及国家集团利益服务的。法国不顾战后达成的协议，公然出兵占领德国鲁尔地区，就是追求国家利益的体现。中国欲摆脱前近代时期的孤立状态，成为国际社会一员，当然要遵守国际法则。但在各国“协而谋我”的局面并未根本改变的国际关系格局中，中国的当务之急显然不是“守约”即遵守国际法则，而是通过外交谈判“改约”或通过非常手段“废约”。
　　事实上，北洋时期，突破“国际法”维系的既有国际关系体系的任务已提上中国政治的日程。面对不尽合理的国际法体系，将自己置于“守”与“违”之间，从而最大限度地争取国家民族利益，才是中国的外交正路。因而，不仅罗案原告方提出的奥国债款应考虑以战争赔款作为抵偿，所有近代中外战争，只要可能，中国都应该要求赔款，才符合国家民族的利益。那种基于传统道德而刻意表现的对充满险恶欺诈的国际合约的“信守”以及对具有发动战争罪恶的战败国的“宽容大度”，必将养痈遗患，是对国家民族利益的最大伤害。从这一立场反观罗文干办理奥款展期合同，可以看到明显的与民族主义潮流不甚吻合的处置。
　　最后是如何处理政治与法律的关系问题。清人何元晋撰宝光寺正殿联曰：“世上人法无定法然后知非法法也，天下事了犹未了不妨以不了了之。”此虽禅语，用于认识民初法律政治关系的基本状况，也大致适合。罗案的最大困惑是法政纠结。罗案之所以最终不了了之，就是因为政治的作用。政治有激烈争斗，但更多的则是当事各方的政治妥协，“不了了之”的政治文化由是产生。
　　这种文化古代就有，近代尤甚。孟森认为，由今之道，无变今之俗，所谓彻底解决均是空话，故提出“解决国事以不彻底为彻底”的主张。“以不彻底为彻底”就是不了了之。孟森所言，虽系针对总统国会诸问题而发，用于说明罗案，亦颇适宜。从技术操作层面观察，对于罗案，要想“彻底”追究也有困难。罗案办理过程中曾牵出交通总长高恩洪为罗打掩护及交通部与财政部勾结，与比利时营业公司签订购买包宁铁路材料合同一案，其中涉嫌严重损害国家利益及为交通部谋取集团利益的问题。
　　对此，国会曾提出查办案。但高却理直气壮地表示：“如此办理，凡历任财、交两长除在职不久与未办内外借款合同者外，其余均须入狱，以示法律平等，不能以不咎既往一语抹煞。”高氏所言，给原告方出了一个天大难题，在当时的政治条件下，能够将历届财政总长都绳之以法吗？所谓“法不制众”，某种程度上，是因为贪腐渎职已成为普遍现象，无法单独惩办罗文干，才造成了罗案不了了之的最终结局。因而一个政府若真要惩治贪腐官吏仍须从国家的制度建设这一根本入手，否则还会面临一用法就须“制众”却又无法“制众”的尴尬局面。
　　罗案虽以原告败诉而结束，但该案客观上却给官场处理借款及涉外利益事件以严重警示。罗案发生后，“鲁案”的处置就以“请国会承认”为法律手续，而不是步罗文干后尘，绕开国会直接与外方交涉。金法郎案经国会反对，也迟迟没有通过，后来政府试图强行通过，也激起各方强烈反对。黄郛就任外长后，第一件公事即签订金法郎协议，他曾对马叙伦说：“我当时拿笔，手为之抖”，“盖虑步钧任（罗文干）后尘也”。鉴于奥款展期合同秘密签署引发官司的教训，之后中国与外国签订协议，往往避免秘密进行。如“俄代表列别叠夫致函外部，俄蒙签押协议，并非秘密，系公开手续”。熊希龄上黄陂书提出的解决内外债及对外赔款的办法之一，是“自行成立整理内外债委员会，公同讨论”，认为“从前财部为清理内外债，莫不受有嫌疑，酿成祸狱，今既由会公开，中外相见，主持公判，自不致生谣谤”。这些事实证明，罗案原告虽输了官司，但对中国后来的对外交涉，还是起到了一定的积极作用。而这一“积极”作用的发挥，是否可以反过来证明，罗文干签订奥款展期合同具有“消极”作用，从而证明当初法院对被告的无罪判决多少存在问题呢？

　　第一章 法政纠结：罗文干案告诉程序的合法性争议
　　民国肇建之初，北京政府向奥地利银行团借款，该银行团通过在债券市场发行中国债券的方式募集资金计475万英镑，借与中国，其中231万镑被指定购买奥国军舰及武备。合同执行后，截至1915年底尚有到期应还本金123万镑未还，财政部于次年6月与奥银团商订展期合同。后因欧战爆发，中国对德、奥宣战，奥款本息停止支付，中国所购军舰等亦未交货。战后持票人代表暨意、法两国公使多次催促中方履行合同。财政总长罗文干遂与当事银行接洽，以抛弃定金62万镑为前提，将前订合同中的购货合同取消，核结欠款总数577万余镑，于1922年11月14日签订期限十年的展期合同，是为奥款新展期合同。该展期合同签订后，华义银行副经理徐世一持证据揭发罗文干受贿等情。国会以国家利益严重受损，酝酿查办，经众议院正、副议长吴景濂、张伯烈面见总统揭发，总统令京师警备厅将罗逮捕，震惊朝野的“罗案”由是发生。罗案发生后，因保、洛军阀出于各自利益的不同干预，罗文干曾两度进出囹圄，但检察厅最初做出不予起诉的处分决定。国务会议对此不满，通过了教育总长彭允彝提出的“声请再议案”，罗文干因此再入看守所并在检厅续行侦查后以受贿及诈财图害国家利益罪受到起诉。然而，由于复杂的内政与外交因素交互作用，京师地方法院最终做出被告无罪的法庭判决。检厅方面不服判决，曾提起上诉，但随着政局变化，“最高问题”即总统选举提上日程，直系内部关系也因“反直三角同盟”逐渐形成而被迫修补，外交压力也越来越大，在此背景下，检厅宣布撤回上诉，罗案遂以原告败诉从法律上宣告了结。
　　罗案因被告为现任财政总长又牵扯国务总理王宠惠，涉案金额高达数千万元华币，并史无前例地同时激起政潮、法潮和学潮，堪称近代中国“级别”最高且最具影响的刑事案件之一。就内涵而言，这一案件的复杂性超乎寻常想象，涉及闻见杂呈各说不一的事实甄别及刑法与刑事诉讼法的条款适用、合同执行期间国际关系的变化、债权关系转移后合同的有效性、合同执行中的违约责任、借款还债中本金的变化与利息复利计算、战争赔款与借款冲抵的国际法依据，以及国内政局与外交形势变化等多方面问题。
　　就连站在“好人政府”立场为被告辩护的胡适，也因顾虑问题过于复杂，除声称“相信”罗文干的“人格”不至受贿并情绪化地表示中国不应在借款问题上“赖债”外，不愿就其他犯罪指控发表意见。
　　就“价值”而言，罗案研究已远远超出被告罪与非罪的法庭判决正误探讨，具有法律、政治、经济及国际关系的丰富含义。然而国内外相关研究与此案的价值却极不相称。既有研究几乎无一例外地将此案视为政治陷害，认为罗文干不过是保、洛之争背景下国会与内阁争斗的牺牲品。作者从相关史料的阅读中发现许多与既有言说不同的记录，故拟对罗案研究做点拾遗补阙与匡误的工作。为避免偏信之暗，确保事实重建的完整，作者将同时观照原告与被告两方面的陈述。不过鉴于既有研究中原告方近乎成为失语者（the voiceless），本书可能会对原告一方提供的证据与反证做较多举证。现代司法原则强调“疑罪从无”（no punishment in doubtful cases），在时过境迁之后研究历史，应有理解甚至宽容当时当事人所为的历史主义立场与胸襟（empathy），因而对已由法庭宣判无罪的被告，作者不免会有重新置人于有罪地步的忌讳，但就罗氏涉嫌的三项犯罪指控而言，尽管作者感情上更倾向于认同胡适“好人政府”成员的“人格”应不至有问题的辩护，却也不能漠视显见的历史事实，轻信既有言说。
　　罗案初始阶段的争议并非围绕实体问题展开，而是偏向技术路线的程序层面。被告方及主流的社会舆论均认为，罗案告诉及声请再议程序严重违法，检察机关最初亦曾做出不予起诉的处分决定。刑事案件检审强调程序合法，其间存在庞德（Roscoe Pound）所言法律的“执行正义”问题，并直接影响到案件的实体研判。按照民国刑事诉讼条例相关条款严格审视原告行为，尽管确存在一些程序不规范现象，但总体而言，其告诉及声请再议均被限制在法律范围内，未尝逾矩。北京律师公会的调查论证与法院的最终判决，从法理、现行法律及司法实践角度证明了这一点。
　　然而，蔡元培等人对罗案告诉“程序违法”和对原告方干预“司法独立”的严重抗议激起的大规模学潮、法潮，造成强大到几乎不可拂逆的社会舆论，罗案检审的法律生态为之改变，该案最终判决被告无罪，不能说与此无关。如果说，近代中国司法实践中程序违法干扰实体判断系一普遍存在的现象，罗案则可视为能够证明这一现象的特殊案例，提示了案件当事人在捍卫“司法独立”原则的旗帜下对“独立司法”实施逆向干扰的可能。这一复杂的历史表现形态不仅平添了罗案的史学研究价值，也赋予该案法学及司法实践研究的意义，启发人们从通常未能设想到的方向思考。
　　汉密尔顿（Alexander Hamilton）说：“由于人类弱点所产生的问题种类繁多，案件浩如瀚海，必长期刻苦钻研者始能窥其堂奥。所以，社会上只能有少数人具有足够的法律知识，可以成为合格的法官。”如果只依靠“常人的推理”或“社会的良心”，将会“湮没法律职业的权威与尊严”。所言虽系针对从事法律职业者，但对研判历史陈案的学人同样适用。本书将尽力体现法史研究的“专业性”，避免“常人的推理”或依据“社会的良心”做出轻率判断。研究历史陈案应效法“老吏断狱”，熟悉律例，明辨是非，虽无可置辩的学术审断结果很难达致，但对作者而言，纵或不能，心实向往。
　　一、罗案告诉程序的合法性争议
　　1922年12月10日，《努力周报》刊登了一篇署名Y.J.的文章，对罗案的告诉过程做了略带文学色彩的述评，文曰：“大惊小怪的罗案，随着政潮的起伏，渐已寂寂无闻了。现在罗案既已成了法律问题，在法庭未判决之先，我不愿多加批评揣测。不过罗案从发觉到今日，已经历三个阶级：第一个阶级说是罗文干受贿，两个议长拉了一个银行西崽，好像是探听了什么内乱罪非常犯似的，巴巴的跑到总统府去告密。这位总统也就如拿什么内乱罪非常犯似的，立刻拿解讯办。什么叫做法律，什么叫做程序，一切都可不顾，可怜只为受贿两个字。”
　　文章提到的“两个议长”即众议院正、副议长吴景濂和张伯烈，所拉“银行西崽”为华义银行副经理徐世一，他被认为是告发罗文干受贿之人。徐世一字亚幹，曾任第二届国会议员，事发之后，即向银行辞职。31922年11月19日下午吴、张谒见黎元洪时，黎曾传徐某，详问一切，徐答以若证据有一不实，甘受死罪。
　　黎遂传警察总监入府，手交密谕，命立拿罗文干，送交法庭。罗文干被捕引来此案是否程序合法的严重质疑。在内阁与议院联席会议上，国务总理王宠惠指责总统羁押总长违法，要求按司法程序将罗文干移送法院审理。11月20日，被视为王阁靠山的吴佩孚发出通电，斥责罗案办理非法，称“现行内阁制度，照章俱由内阁负责，罗总长及该司长等纵有违法事件，应提出阁议公决，经国务员副署，解除官职，方能送交法庭，若如聂统领、薛总监来电所云，似属不成事体，殊蹈违法之嫌，非所以保持威信昭示国人也”。梁启超、蔡元培对黎元洪下令逮捕罗文干也曾做出“不合法律手续”，“令人诧异”的表态。
　　各方抗议捕罗，依据是《临时约法》中总统颁令须由国务员副署及国务员渎职应由国会弹劾的规定。因约法系宪法性文件，高一涵乃指责总统议长行为“违宪”，顾维钧面见黎元洪时亦明确表示，“根据宪法”，内阁是向总统负责的，“怎能不和政府总理或司法总长打个招呼就逮捕阁员呢？所以，我来觐见总统就是为了弄清为什么会发生这种事，谁下令逮捕罗博士的，以便确定责任问题”。
　　对于罗案处置“程序违法”，许宝蘅的意见最具代表性。罗案发生翌日（11月19日），他在日记中写道：
　　此事之谬误，真可叹恨。吴、张若以议会资格，当提出弹劾，若以人民资格，当向法庭起诉，何能以议长名义强迫元首横行逮捕？此一谬也。总统命令非国务总理署名不生效力，既不拒绝张、吴违法之请求，又单独行使总统之职权，此二谬也。聂、薛以总统手谕请示总
　　理，乃不有正当之处决，但肆怒骂，以致聂、薛无可如何，但依总统之使令，以行违法之逮捕，此三谬也。……
　　至于罗之得受回扣，应否借款，乃另一问题，不能并为一谈也。
　　对于各方指责，黎元洪曾通电辩解，称罗文干等签署奥款展期合同，涉嫌受贿及严重损害国家利益，国会正、副议长持公函要求查办，有证人出面作证，嫌疑人又有“远飏”之可能，遂依两议长所请，面谕薛总监等据院印公函，将其传送法庭。至于罗等以现任总长身份，未解职而先送法庭，虽无现行法依据，但成例甚多，所为不过援例而已，与现行法制并无不合。
　　黎氏所说“成例”很明显为被告及其辩护方忽略了。由各国法学家草拟的《调查法权委员会报告书》指出：民国以来国家制定了约法及各种法律制度，但“中国法律实际上虽仅以大总统命令及部令为根据，而其适用于各法院丝毫不成问题。盖自法律之眼光观之，仅属条例之性质者而各法院已认为均有法律之效力，但制定各该条例之机关，如大总统及司法部得随时变更或废止之”。报告书虽旨在指陈中国法律制度的缺陷，却也道出了总统命令“适用于各法院”这一通行惯例。因而由总统下令将具有重大犯罪嫌疑的罗文干等人送交检察机关“依法办理”，应该没有大的法律问题。
　　至于总统下令逮捕罗文干未经国务员副署这一看似与《临时约法》规定相左的做法，原告方也做出了解释。黎元洪说：“现行法例，凡嫌疑事件，关系本身者，应行回避，被告既系阁员，似无再交阁议之理，法律既无此规定，事实犹恐其扶同。”国会方面亦宣称，在王宠惠、高恩洪、顾维钧等内阁成员已成连带被告的情况下，要经其副署再查办犯罪嫌疑人几乎不可能。民国刑事诉讼法有相关的回避限制，可以用作无须副署的法律解释。针对不对罗文干提出“弹劾”而采取“查办”的违法质疑，国会方面也做了回应，声称弹劾是针对国务员的惩处措施，罗文干任总长仅系署理，未经国会同意，算不上国务员，故作一般官吏违法，
　　以“查办”处置。这样的解释，虽不为被告方接受，却也能找到现行制度的依据。由于总统下令逮捕罗文干被认为是受吴景濂、张伯烈“胁迫”，故吴、张持国会印信告发嫌疑人是否合法亦备受关注。在此问题上，梁启超的意见最有分量。梁氏在罗案发生后一直未对罗是否犯罪表态，却对罗案处置的程序合法性提出质疑，认为罗文干是否犯罪须等法庭调查后才能证明，但目前已证明犯罪的至少有三人：“首犯”为吴景濂、张伯烈，罪名为以私人资格盗用众议院印信，假借议长名义威逼行政机关乱拿人，及抗拒法庭传票不肯到案。
　　“共犯”为黎元洪，罪名为“听了两个私人的教唆，用私人资格乱发命令拿人”。梁启超指出，此三人犯的是“众目昭彰的现行罪”。
　　梁氏不愧曾担任司法总长，深通法律，且不说所断黎元洪为“共犯”是否确当，他能一眼看出吴、张以国会名义告发罗文干程序违法，目力就非同一般。吴、张二人未经院议便携带院印，以众议院名义要求总统拿办罗文干，其行为逾越法律范围，应无可质疑。
　　鉴于吴、张“冒用”众院名义要求总统捕罗违法，要求惩处的呼声不断。对吴、张不利的是，不仅各界责其违法者甚多，就连国会内部，也有呼吁惩处者。11月22日，众议院在通过查办罗文干案及宣布奥款合同无效案时，提出并讨论了惩戒吴、张案，谓二人未经院议，擅用众院印信，违背院法（众议院法规），应援院法第21条惩戒。议案由议员许峭嵩提出，至少130人附议。
　　吴宗慈发言称：“吴景濂等检举罗文干丧权辱国，不经院议通过，虽系出以公心，为国尽力，但擅用院印之恶例不可开，提议惩戒，要求吴等当场谢罪。”就连张伯烈事后亦表示与吴一起面见总统告发罗，“事前既毫无闻知，临事亦过嫌迫促”，以致“急遽掩捕，掀动政潮”，表示愿意向国人道歉。可见吴、张所为违法，应无争议。
　　不过吴、张违反的只是“院法”而非刑事诉讼法，不能视为罗案告诉程序违法。且即便是违反院法，也只关乎程序，众议院几天后高票通过查办罗文干议案（详后），可视为对正、副议长告发罗文干一案合法性的追认。就票传事件而言，吴、张拒绝到庭，虽被舆论指为蔑视法庭，却未尝没有法律依据。所谓检察机关传票，实际上是由王阁命令京师地检厅发出，这种被国会视为内含诸多“共案犯”的内阁指令检厅发出的传票，本身就存在合法性疑问。故传票发出后很快激怒国会议员，以为议长、议员在法律上有不受拘提之保障，即便有违程序，仅违反“院法”，并非犯罪，其对罗案的检举，系代表众议院机关（事后众议院近乎全体一致通过查办罗文干案，可视为追认），票传议长等同侮辱国会。于是议员群至总统府理论，阻止下发国务院草拟的命令。黎元洪得知利害关系后，亦不愿颁令。不仅如此，议员还要求传司法次长石志泉接受询问，石到府后承认票传议长系“地检厅错误”，表示“传票当然取消”，喧嚣一时的票传议长事件，方告结束。
　　票传议长事件平息后，一个更为重要的问题即罗案有无合法告诉人的争议浮出水面。人所共知，罗案系由吴景濂、张伯烈引发，出乎意料的是，吴却不承认自己是“告发人”，也不愿自居“告诉人”地位。他公开表示：对于罗案，“无论其请何高明律师，如查实罗文干无罪者，吾甘坐枪毙，但吾不承认为告发人”。吴氏所言引出高一涵对告诉人资格的主张。11月26日，高氏在《努力周报》上发表《国法何在》一文，论及罗案。认为依据刑事诉讼律第261条，检察官开始侦查及实施对嫌疑人的处分须有四个原因：1.由被害人告诉；2.由第三者告发；3.由犯罪人自首；4.由检察官直接闻见。高一涵认为，罗文干被送检厅既无人告诉，吴景濂、张伯烈也不承认为告发人，罗文干又未自首，检察官亦未直接闻见，依照法律，“无因而至”的案件应拒绝受理，无原告的“被告”不能收押，检厅受理罗案，显系违法。
　　高一涵提出的问题使罗案原告方陷入尴尬。为摆脱窘境，众议员马骧对“告诉人”做了解释，认为凡涉及损害国家利益的案件，“全国四万万人”与“全国行政最高机关之国务院”，均有告诉人之资格。国会议员“既系全国人民之代表，当然可以为告诉人”。
　　罗案发生后，亦有人在《申报》发文，提出罗系由吴、张交给总统处置，应由“国会当原告”的主张。1以国会议员充当“告诉人”的主张虽本于“主权在民”理念，有其合理性，却未必有现行法依据，故马骧等人的主张甫提出，就遭到同为国会议员的郭同的质疑。
　　在此情况下，众议员陈则民以个人名义，向京师地检厅递交诉状，请求侦查起诉。诉状详列罗文干触犯刑律的事实，指出罗不能不负处理公务图利第三人损害国家财产之责任，故依据现行刑律及现行刑诉条例，具状告发，请检察厅票传被告，迅付侦查，提起公诉。罗案检察官胡宝麟分析说，陈则民这样做，是根据《六法全书》刑事诉讼条例规定，即检察官若不起诉或无告诉人，告发人有声请再议之权。罗案告诉人不明，陈则民告发，是准备万一检厅不起诉，即可以告发人资格，声请再议，做为预留地步。
　　然而陈氏的“个人”身份又岂够资格担当“国家受害”的告发人？其主张不为检厅接受，洵属必然。对原告不利的是，不仅罗案告诉方没有被认可的合法告诉人，就连被视为偏袒被告的京师地审厅，其认定的告诉人（总统黎元洪）也不被承认。周一粟曾著文讨论京师地方审判厅受理罗案，认为罗案有“告发人”而无“告诉人”，黎元洪充其量只是“告发人”而已，故检厅受理，明显违法。此亦不是，彼亦不是，有关罗案有无合法告诉人的争论陷入僵局。
　　从罗案告诉及检厅受理之初的情况看，程序违法应是客观事实。首先，作为一桩刑事罪案，罗案初始阶段没有明确的告诉人，对于连告诉人都尚不明确的案件，检察机关受理并实施侦查、做出免予起诉处分的法律依据何在，显然存在疑问。其次，吴、张持国会印信告发罗文干涉嫌违反国会法规，但检方受王阁指挥票传国会议长的行为亦属违法，毕竟议员具有刑事“豁免权”。可见就程序而言，罗案违法行为的主体不仅涉及告诉一方，也涉及检察机关。至于黎元洪能否下令逮捕现任总长，因罗并未取得国会同意这一国务员的法定资格，以当事人持证据揭发且事关重大国家利益并有先例可循为前提，黎元洪所为并不违法，吴、张滥用国会印信的责任，不应由黎承担。
　　不过罗案的程序违法远没有人们强调的那么严重。就性质而言，罗案告诉方的问题基本属于告诉程序上的“技术性违法”，社会舆论对处置罗案“践踏约法”、“蹂躏人权”的抗议，以及各界对国会“查办”而非“弹劾”罗文干，总统逮捕罗文干的命令未经国务员副署这类应定义为“宪法性侵权违法”的指控，在罗案告诉与检察的初始阶段基本无法坐实，有些指控则系出于对《临时约法》理解的偏颇（如将未经国会同意的内阁总长视为“国务员”）。罗案告诉阶段相关争议中真正被击中要害的是案件有无告诉人的问题，这一争议如此激烈，以致直到内阁更迭，王宠惠内阁在经历汪大燮内阁短暂过渡后为张绍曾内阁取代，仍未能平息。
　　然而，随着新内阁“声请再议”罗案引发的更大争议，人们对罗案所涉问题的关注明显转向。